Rætt við Sigurð Stein Einarsson um fiskveiðistjórnunarkerfi
Sigurður Steinn Einarsson er Norðfirðingur og lauk námi í sjávarútvegsfræðum frá Háskólanum á Akureyri sl. vor. Lokaverkefni Sigurðar í náminu fjallaði um veiðigjöld og úthlutanir úr svonefndum pottum. Að náminu loknu hefur hann unnið að samanburði á hinum ýmsu fiskveiðistjórnunarkerfum í heiminum og kynnt sér umfjöllun um þau. Ávallt er forvitnilegt að fræðast um þessi viðkvæmu málefni og því var Sigurður tekinn tali.
Hver er almennt tilgangurinn með fiskveiðistjórnunarkerfum ?
Öllum fiskveiðistjórnunarkerfum er komið á til að sporna við ofveiði. Segja má að allsstaðar þar sem stórtækar veiðar eru stundaðar hafi slíkum kerfum verið komið á í einhverri mynd. Menn hafa yfirleitt allsstaðar gert sér grein fyrir að veiðar þurfi að vera sjálfbærar í þeim skilningi að fiskistofnar séu ekki ofnýttir. Hins vegar fer því fjarri að efnahagsleg sjálfbærni sé alltaf höfð í huga við mótun fiskveiðistjórnunarkerfa. Þau fiskveiðistjórnunarkerfi sem komast næst því að leggja bæði áherslu á vistfræðilega og
efnahagslega sjálfbærni eru aflamarkskerfi með framseljanlegum aflaheimildum. Flestar rannsóknir hafa einmitt með ótvíræðum hætti sýnt að framseljanlegir kvótar stuðli að hagkvæmni í fiskveiðum. Það er staðreynd að aflamarkskerfi eru orðin algengustu stjórnkerfi fiskveiða í heiminum og fjórðungur heimsaflans er veiddur undir slíkum kerfum. Þessi kerfi geta þó verið býsna ólík og mörgum þeirra hefur oft verið breytt á grundvelli fenginnar reynslu. Dæmi um slíkar breytingar í íslenska kerfinu er til dæmis tilkoma línuívilnunar, byggðakvóti og strandveiðikerfið. Það virðist vera mun erfiðara að ná markmiðum um efnahagslega sjálfbærni en vistfræðilega sjálfbærni þegar fiskveiðistjórnunarkerfi er mótað og áherslur hvað þetta varðar eru breytilegar í hinum ýmsu kerfum. Sem dæmi má nefna að í Kanada er fiskveiðistjórnunarkerfið í verulegum mæli notað til að ná fram tilteknum samfélagslegum markmiðum og er það ótvírætt gert á kostnað hagkvæmninnar. Þar sem lögð er áhersla á efnahagslega hagkvæmni veiða er grundvöllur til að taka upp auðlindagjöld eða veiðileyfagjöld en slík gjöld eru miklu síður innheimt þar sem hagkvæmnikrafan mætir afgangi við mótun fiskveiðistjórnunarkerfanna.
Hver er sérstaða íslenska fiskveiðistjórnunarkerfisins ?
Íslenska kerfið leggur áherslu á sjálfbærni bæði á sviði vistkerfisins og á sviði efnahagslegrar afkomu. Það gerir íslenskum fyrirtækjum kleift að skipuleggja veiðar, vinnslu og sölu afurða með heildstæðum hætti. Ýmis önnur kerfi, eins og til dæmis hið nýsjálenska, eru að nokkru leyti sambærileg og reyndar er nýsjálenska kerfið líklega það kerfi sem er líkast hinu íslenska og það er einnig álíka gamalt. Ef hins vegar er horft til Noregs þá er kerfið þar aflamarkskerfi þar sem veiðar og vinnsla eru aðskilin. Íslendingar þurfa að hafa það í huga að íslenskur sjávarútvegur hefur að undanförnu verið efnahagslega sjálfbær atvinnugrein á meðan sjávarútvegur í flestum samkeppnislöndum er ríkisstyrktur. Þessi efnahagslega sjálfbærni sýnir styrk íslenska kerfisins og hún er gríðarlega mikilvæg fyrir íslenskt samfélag. Hægt er að fullyrða að íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið sé hið eina í heiminum sem ekki nýtur ríkisstyrkja þegar um það er að ræða að viðkomandi þjóð nýti sjálf eigin fiskimið og selji ekki nýtingarréttinn frá sér. Þessi staðreynd er einkar eftirtektarverð í ljósi þess að vandfundið er þjóðfélag þar sem sjávarútvegur er jafn mikilvægur þjóðarbúinu og hinn íslenski sjávarútvegur er.
Hefur skoðun þín á íslenska fiskveiðistjórnunarkerfinu breyst við það að þú hefur kynnt þér kerfi annarra þjóða ?
Ég veit ekki hvort skoðunin hefur breyst en ég geri mér betur grein fyrir því en áður að íslenska kerfið leggur meiri áherslu á efnahagslega sjálfbærni en flest önnur kerfi og sá árangur sem hér hefur náðst er einstakur á heimsvísu. Styrkur íslenska kerfisins er sérstaklega fólginn í því að geta stjórnað veiðum og vinnslu út frá markaðsaðstæðum hverju sinni. Þá er ljóst að kerfið hefur einnig skapað aðstæður til rannsókna og nýsköpunar í sjávarútvegi. Rannsóknir og nýsköpun eru kostnaðarsamir þættir og færa má rök fyrir því að hin efnahagslega sjálfbærni kerfisins hafi lagt grunn að framþróun á þessum sviðum. Árangur Íslendinga í að vinna aukaafurðir til dæmis úr þorski er eftirtektarverður og það verður spennandi að fylgjast með hvernig líftæknin mun hafa áhrif á nýtingu afurða til framtíðar. Ein helsta gagnrýnin á íslenska kerfið tengist framsalinu og á það er bent að kvótakerfið hafi gert
kvótahafa auðuga og að sala á kvótum geti haft neikvæð félagsleg áhrif og veikt byggðarlög. Til að vega upp á móti hinum neikvæðu félagslegu áhrifum hefur verið gripið til ýmissa ráðstafana eins og til dæmis strandveiðarnar bera vitni um en hafa verður í huga að flestar slíkar aðgerðir draga úr hagkvæmni kerfisins og veikja um leið rökin fyrir greiðslu auðlindagjalds. Þegar kvóti fer á milli byggðarlaga getur það byggðarlag sem missir kvótann lent í miklum vanda en um leið styrkist það byggðarlag sem fær kvótann. Það er oft skrítið að fylgjast með umræðu um þessi mál því það þekkist að forsvarsmenn bæjarfélaga sem fengið hafa til sín umtalsverðan kvóta kvarta sáran ef einhver kvóti fer úr bæjarfélaginu. Það virðist vera í lagi að kvóti fari á milli byggðarlaga svo lengi sem byggðarlag viðkomandi hagnast á því. Talað er um að kvótakerfið og framsal á kvóta hafi veikt mörg sjávarpláss á Íslandi. Auðvitað hefur það áhrif þegar veiðiheimildir hverfa á braut en í mörgum tilvikum hefur tæknivæðingin haft enn meiri áhrif en sala á kvóta. Tækniþróun er kostnaðarsöm og kallar gjarnan á aukna hagræðingu og þróunin hefur stuðlað að því að færri hendur þarf við veiðar og eins til að vinna aflann. Þetta þýðir að framleiðni í sjávarútvegi hér á landi hefur aukist mjög og aukin framleiðni er í reynd forsenda bættra lífsgæða. Nú á tímum eru störf í sjávarútvegi fyllilega sambærileg við önnur störf í samfélaginu, þau eru mörg eftirsótt og vel launuð.
Hér á landi er löng hefð fyrir því að flest sjávarútvegsfyrirtæki eru einkarekin. Þá er vitað að sjávarútvegur er talin áhættusöm atvinnugrein. Stundum aflast vel og stundum illa, síldin kemur og síldin fer. Verð á fiskveiðiheimildum sveiflast og vegna eignarforms fyrirtækjanna var erfitt að komast hjá því að handhafar veiðiheimilda efnuðust þegar kvóti skipa varð hátt metin söluvara. Hafa verður í huga að í íslenska kerfinu eiga þau fyrirtæki sem best standa sig mesta möguleika á að festa kaup á veiðiheimildum, hin eiga litla möguleika í þeim efnum. Það er líka eftirtektarvert að ýmsar stofnanir sem hafa yfir miklum fjármunum að ráða hafa kosið að fjárfesta ekki í sjávarútvegi þó hann hafi gengið vel hin síðari ár. Í þessu sambandi má til dæmis nefna lífeyrissjóðina. Margir hafa óttast að öflugustu sjávarútvegsfyrirtækin á Íslandi yrðu allt of stór. Settar hafa verið reglur til að koma í veg fyrir að svo yrði. Ekkert fyrirtæki á Íslandi má eiga meira en sem nemur 12% af úthlutuðum heildarkvóta mælt í þorskígildum. Í sumum öðrum aflamarkskerfum eru sams konar takmarkanir en ákvæði um hámarkseign veiðiheimilda mun hærri. Þannig er það til dæmis í Síle og á Nýja-Sjálandi er hámarkseignin miðuð við 35%. Það er ófrávíkjanleg staðreynd ef litið er á samkeppnisaðila öflugra íslenskra sjávarútvegsfyrirtækja erlendis að íslensku fyrirtækin eru býsna smá. Taka má sem dæmi að fyrirtækið Austevoll í Noregi var með svipaðar tekjur og HB Grandi fyrir tíu árum en árið 2010 var það orðið tíu sinnum stærra en íslenska fyrirtækið. Í þessum samanburði má einnig nefna að heildartekjur fimmtán stærstu sjávarútvegsfyrirtækjanna á Íslandi samanlagt eru um helmingur tekna Marine Harvest árið 2013.
Hvers vegna er þessi neikvæða umræða um sjávarútveg og fiskveiðistjórnunarkerfi til staðar á Íslandi ?
Harðar og óvægnar umræður um fiskveiðistjórnunarkerfi og þar með um sjávarútveginn eru alls ekki séríslenskt fyrirbæri. Alls staðar virðist vera deilt um kerfin enda eru hagsmunirnir sem þau snerta margvíslegir og erfitt að gera öllum hópum til hæfis. Það er auðvitað umhugsunarefni hve hin neikvæða umræða hér á landi hefur verið langvinn og hjakkað meira og minna í sama fari jafnvel þó ýmsar ráðstafanir hafi verið gerðar til að mæta gagnrýni. Það er í reynd hægt að halda því fram að þetta 30 ára gamla kerfi hafi verið í stöðugri mótun. Eins er eftirtektarvert að hér á landi er hvað verst talað um þau sjávarútvegsfyrirtæki sem standa sig best. Það er afar athyglisvert að á meðal þeirra sem rannsakað hafa fiskveiðistjórnunarkerfi almennt er vel talað um íslenska kerfið og lögð áhersla á að það hafi ýmsa góða kosti og standi jafnvel öðrum kerfum framar. Á sama tíma og þetta er niðurstaða þeirra sem bera íslenska kerfið saman við önnur kerfi einkennist hin almenna umræða heimafyrir af ótrúlegri neikvæðni bæði í garð kerfisins og greinarinnar. Fiskveiðistjórnunarkerfi er í eðli sínu skömmtunarkerfi og verið er að skammta réttinn til nýtingar úr sameiginlegri auðlind þjóðar. Ef til vill mun aldrei nást fullkomin sátt um slíkt skömmtunarkerfi en að mínu mati er brýnt að sjávarútvegsfyrirtæki greiði eðlilegt auðlindagjald fyrir nýtingarréttinn og slíkar greiðslur verði öllum sýnilegar. Auk veiðigjalda greiða íslensku fyrirtækin aflagjöld, kolefnisgjöld og fleiri gjöld en þessi gjöld vilja gjarnan hverfa inn í skattaflóruna á meðan til
dæmis í Síle slík gjöld eru nýtt til sérstakra verkefna. Sýnileiki gjaldanna er lítill sem enginn hér á landi og brýnt er að upplýsa þjóðina um það hverju sjávarútvegurinn skilar til samfélagsins í raun og veru. Það er einmitt einn helsti grundvöllur þess að sátt aukist um fiskveiðistjórnunarkerfið. Einnig tel ég að ýmsar tilraunir til að sporna við fólksfækkun á landsbyggðinni sé að hluta til
skýring á neikvæðri umræðu um sjávarútveginn. Þróunin hefur almennt verið sú að fólk flytur frá landsbyggð til höfuðborgarsvæðis án tillits til þess hvort kvóti í viðkomandi byggðarlagi hafi aukist eða minnkað. Aðgerðir stjórnvalda til dæmis í formi einhvers konar tímabundins kvóta eða fálmkenndra aðgerða Byggðastofnunar hafa verið misheppnaðar. Þessar aðgerðir hafa alls ekki staðið undir
væntingum og þá hefur sjávarútvegurinn oftar en ekki orðið blóraböggullinn og lifað við illt umtal.
Aðgerðir stjórnvalda hafa í besta falli stuðlað að tímabundinni atvinnu en sjaldnast dugað til frambúðar. Eins og fyrr greinir þá hefur verið beitt félagslegum aðgerðum í fiskveiðistjórnun hér á landi en það er hins vegar stór spurning hvort aðgerðirnar hafi verið að skila því sem til var ætlast. Ef árangur byggðakvótans er skoðaður þá hljóta menn að verða hugsi. Um 35 þúsund tonnum hefur síðustu sjö árin verið úthlutað til byggða sem hafa glímt við samdrátt í sjávarútvegi. Á sama tíma hefur fólksfækkun í þessum byggðum numið 1300 manns eða 4%. Í þeirri byggð sem mestan byggðakvóta hefur fengið á þessu tímabili hefur íbúum fækkað um 36,5% Hafa þessar aðgerðir skilað árangri ? Við svar á þeirri spurningu er rétt að hafa í huga að meta má aðgerðirnar á tímabilinu upp á 5-8 milljarða króna. Það verða allir að átta sig á því að notkun á kvóta til að ná ákveðnum samfélagslegum markmiðum getur verið býsna kostnaðarsöm leið. Nauðsynlegt er að efla byggðirnar í landinu með framtíðarstörfum og þá einkum störfum sem eru eftirsóknarverð fyrir ungt fólk. Störf í ótæknivæddu frystihúsi eða á trillu eru ekki efst á lista ungmenna yfir eftirsóknarverð störf. Byggðakvóti er skammtímafyrirbæri og skilar varla því sem til er ætlast. Stjórnvöld þurfa að horfast í augu við það.
Annars mega menn ekki halda að illt umtal um sjávarútveg hér á landi hafi fyrst hafist með tilkomu kvótakerfisins. Fyrir daga þess var sjávarútvegi oft bölvað í sand og ösku og hann jafnvel álitinn undirrót allra helstu efnahagslegu erfiðleika þjóðarinnar. Kannski er það bara íþrótt á Íslandi að tala illa um sjávarútveg og allt sem honum tengist.
Viðtalið birtist í 3.tölublaði Sjávarafls 2014
